Un bref échange à l’Assemblée Nationale sur armées et « chaos généralisé »

En contrepoint de l’échange de 2018 cité ci-dessous, on regardera avec intérêt le rapport d’information de juin 2016 de la Commission de la défense nationale et des forces armées sur la présence et l’emploi des forces armées sur le territoire national.

(Une fois encore, la table des matières est à elle seule instructive, elle figure ci-dessous avec ses pages en liens hypertexte)

Général Lecointre, CEMA (chef d’état-major des armées)

Dans ma vision stratégique, je souhaite réaffirmer certains principes et ouvrir de nouvelles perspectives. Vous connaissez ces principes : d’un côté la stricte subordination à l’autorité politique ainsi que la discipline et la neutralité induites par le caractère exorbitant de la force armée, et de l’autre, la disponibilité et l’autonomie qui permettent aux armées de réagir sans délai, y compris en situation de chaos. Il va de soi que ces principes sont directement liés à l’obligation qui est faite aux armées de protéger et défendre la France et les Français par la mise en œuvre délibérée de la force légitime quelles que soient les circonstances.

Thomas Gassilloud (député En marche de la 10^ecirconscription du Rhône)

Je souhaite tout d’abord vous remercier pour le travail que vous avez fourni dans le domaine de votre vision stratégique, fort bien exposée dans le document que nous avons reçu hier. La justesse de ses propos et sa concision ont permis de progresser, y compris d’un point de vue politique.

Dans la mesure où je suis pleinement satisfait par le PLF pour 2019, je m’en tiendrai à une question d’ordre purement stratégique que je poserai au chef militaire que vous êtes. Dans vos interventions, vous envisagez – et c’est bien là notre rôle à tous – un scénario de catastrophe généralisée. Au mois de septembre dernier, tout en louant la LPM, vous avez évoqué une armée de temps de paix. Dans votre vision stratégique, vous avez considéré que le SNU n’avait pas vocation à être la structure socle d’une éventuelle remontée en puissance dictée par les événements. Nous ne parlons pas de la remontée en puissance de la LPM, mais d’une remontée en puissance généralisée.

Ce matin, vous avez à nouveau parlé d’« humilité stratégique », et je pense que cela inclut la défense du territoire national. Or le contrat opérationnel, tel qu’il résulte du Livre blanc actualisé par la Revue stratégique du mois d’octobre 2017 ne prévoit que deux hypothèses : la situation opérationnelle de référence, qui implique grosso modo trois théâtres d’opérations, et l’hypothèse majeure d’intervention, soit 15 000 à 20 000 hommes mobilisés en six mois. Il n’est pas envisagé de chaos total pour lequel l’usage de l’arme ultime serait inopérant, et qui exigerait une mobilisation plus massive au-delà des armées.

Général Lecointre

J’ai répondu à la question de M. Gassilloud sur le chaos généralisé et l’humilité stratégique. En tout état de cause, les armées resteront toujours très impliquées sur le territoire national, quoi qu’il arrive. L’humilité stratégique joue à l’extérieur, non sur le territoire national, qui est la priorité des priorités. Faisons avec les Européens lorsqu’il le faut, mais le territoire national est « le cœur du cœur du cœur », et c’est absolument sacré. Il n’y a pas de choix à faire : en matière de protection et de défense du territoire national, l’implication sera totale.

Commission de la défense nationale et des forces armées

Jeudi 18 octobre 2018, séance de 11 heures, compte-rendu n° 15

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 22 juin 2016.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES

en conclusion des travaux d’une mission d’information ⁽¹⁾

sur la présence etl’emploi desforces armées surle territoire national

ET PRÉSENTÉ PAR

MM. Olivier AUDIBERT TROIN et Christophe LÉONARD,

Députés.

——

⁽¹⁾ La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission d’information sur la présence et l’emploi des forces armées sur le territoire national est composée de :

– MM. Olivier Audibert Troin et Christophe Léonard,rapporteurs ;

– M. Jean-Jacques Candelier, Mmes Nathalie Chabanne et Geneviève Fioraso, MM. Charles de la Verpillière, et Philippe Meunier,membres.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION9

PREMIÈRE PARTIE : L’OPÉRATION SENTINELLE, ENTRE CONTINUITÉ ET RUPTURE15

I. LES ARMÉES CONSTITUENT DEPUIS LONGTEMPS UN « RÉSERVOIR DE FORCES » POUR LA GESTION DES CRISES SUR LE TERRITOIRE NATIONAL15

A. S’IL EST PLUS VISIBLE DEPUIS 2015, LE RECOURS AUX ARMÉES POUR LA PROTECTION DU TERRITOIRE NATIONAL N’EST PAS NOUVEAU EN SOI15

1. Dans les milieux maritime et aérien, les armées assurent déjà « en première ligne » la protection du territoire16

a. La posture permanente de sûreté aérienne16

i. L’espace aérien, un milieu dans lequel les armées sont les forces « primo-intervenantes »17

ii. Une mission permanente, qui mobilise une part substantielle des moyens de l’armée de l’air19

b. La posture permanente de sauvegarde maritime20

i. Une mission interministérielle confiée à la marine nationale20

ii. Un dispositif de protection du territoire national gradué « dans la profondeur » du milieu marin23

2. Dans le milieu terrestre, les armées ont depuis longtemps pour mission de renforcer les forces de sécurité intérieure en cas de crise28

a. Un cadre juridique et une organisation déjà anciens28

i. Un cadre juridique traditionnel, organisé autour du principe de subordination de la force armée à l’autorité civile et de la « règle des quatre “i” »28

ii. Une chaîne de commandement spécifique : l’organisation territoriale interarmées de défense (OTIAD)32

b. Une place importante dans le contrat opérationnel des armées34

i. La protection du territoire national, y compris en milieu terrestre, a continuellement fait partie des missions assignées aux armées par leur contrat opérationnel35

ii. Ce contrat opérationnel a déjà été mis en œuvre pour des missions de protection36

B. LES ARMÉES CONSTITUENT SOUVENT LE PRINCIPAL « RÉSERVOIR DE FORCES » À LA DISPOSITION DU GOUVERNEMENT POUR GÉRER LES CRISES TELLES QUE LES ATTENTATS DE 201541

1. Les armées ont montré leur capacité à remplir leur fonction de « réservoir de forces » lors de la crise résultant des attentats de 201542

a. Un « réservoir de forces », ultima ratio de l’État42

b. Le déploiement des armées sur le territoire national en janvier 2015 a bien montré la réactivité des forces et leur capacité à s’adapter au contexte de l’opération47

i. Un déploiement massif et remarquablement rapide47

ii. Une adaptation rapide au contexte de la mission50

2. Le recours aux armées pour assurer des missions de protection dans les situations de crise devient d’ailleurs fréquent dans de nombreuses démocraties occidentales58

a. Le cas du Royaume-Uni : de l’opération Banner à l’opération Temperer59

i. Le cadre général du recours aux forces armées60

ii. Les enseignements de l’opération Banneren Irlande du Nord63

iii. L’opération Tempererde protection de la population contre le terrorisme69

iv. La place de l’opération Tempererdans une stratégie globale de protection du territoire britannique75

b. Le cas de la Belgique77

i. Le cadre légal et doctrinal de l’engagement des armées belges sur leur territoire national77

ii. Le déploiement des armées belges depuis 2015 sur leur territoire79

iii. Structures et procédures de gestion de crise80

iv. L’impact de l’engagement des armées dans la vie politique et dans l’opinion publique85

c. Le cas particulier d’Israël86

i. Une stratégie de protection du territoire national fondée sur un contrôle strict des frontières et des flux87

ii. Une intense activité de renseignement intérieur, qui donne de la profondeur stratégique au dispositif de protection du territoire89

iii. La place des armées dans le dispositif de protection du territoire israélien93

iv. L’encadrement juridique de l’action des armées et des forces de sécurité sur le territoire israélien98

II. LE CHANGEMENT DE PARADIGME DE 2015 : L’ENGAGEMENT DURABLE ET MASSIF DES ARMÉES SUR LE SOL NATIONAL, JUSTIFIÉ PAR LA PERMANENCE ET L’INTENSITÉ EXCEPTIONNELLES DE LA MENACE101

A. LA MENACE ACTUELLE, AUSSI INTENSE QUE DURABLE, APPELLE DES MESURES DE PROTECTION QUI DÉPASSENT LES HYPOTHÈSES INITIALES DES CONTRATS OPÉRATIONNELS102

1. La menace terroriste actuelle sur le sol national se caractérise par sa haute intensité et son inscription dans la durée102

a. Une menace d’une intensité nouvelle : le terrorisme « militarisé »103

b. Une menace durable108

2. Les mesures de protection qu’appelle cette menace dépassent ce que prévoyaient les contrats opérationnels110

a. La difficulté ne résidait pas tant dans le volume des forces déployées que dans leur « capacité à durer »110

i. L’installation « dans la durée » de l’opération Sentinelle crée des tensions dans la gestion des effectifs de l’armée de terre110

ii. Les tensions liées à la mise en œuvre du plan Cuirasse112

b. La tension dans la gestion des effectifs s’est traduite par des « renoncements » maîtrisés115

i. Des « renoncements » à certaines activités116

ii. Des renoncements toutefois maîtrisés118

B. DES MESURES D’ADAPTATION DE LA PROGRAMMATION ET DE LA DOCTRINE MILITAIRES121

1. L’actualisation de la loi de programmation militaire traduit l’inscription dans la durée de l’opération Sentinelle121

a. Une refonte du contrat opérationnel de protection du territoire121

i. Un haut volume d’engagement : jusqu’à 10 000 hommes en cas de crise122

ii. Une inscription des mesures de protection dans la durée : jusqu’à 7 000 hommes en permanence122

b. Des moyens revus à la hausse122

i. Une manœuvre des ressources humaines complètement réorientée122

ii. Des moyens budgétaires supplémentaires124

2. Une adaptation du cadre juridique, conceptuel et doctrinal de l’engagement des armées sur le territoire national : le rapport au Parlement125

a. Un cadre juridique ajusté à la marge : l’adaptation des règles d’emploi de la force à la tactique des « cavales meurtrières » des terroristes126

i. L’état du droit lors de la publication du rapport au Parlement126

ii. Le cadre légal de l’emploi de la force a déjà été adapté au nouveau mode d’action des terroristes que constituent les « cavales meurtrières »130

iii. Un vif débat sur l’opportunité d’assouplir davantage le cadre légal de l’emploi de la force pour l’adapter aux menaces132

iv. Un cadre juridique à stabiliser139

b. Une fonction stratégique de protection « à repenser »140

i. Notre stratégie de défense et de sécurité nationale plaçait le risque terroriste au premier plan140

ii. Une refonte annoncée de la fonction stratégique de protection140

c. De nouvelles « postures » des armées, au premier rang desquelles une « posture de protection terrestre » (PPT)143

d. Une nouvelle posture de cyberdéfense et des « capacités permanentes » de soutien sanitaire et pétrolier146

e. Des principes d’engagement des armées sur le territoire national visant à exploiter au mieux leurs savoir-faire spécifiques, plutôt qu’à les employer en « supplétifs » des forces de sécurité intérieure147

i. Les spécificités des armées depuis leur professionnalisation147

ii. Les principes d’engagement des armées sur le territoire national148

iii. Une rupture par rapport à la « logique Vigipirate »150

f. Un périmètre de missions large mais clairement défini150

i. Aller au-delà des missions actuelles de Sentinelle150

ii. Des missions exclues : les opérations judiciaires et le maintien de l’ordre151

SECONDE PARTIE : PROPOSITIONS POUR PASSER DE SENTINELLE À UNE VÉRITABLE POLITIQUE DE PROTECTION TERRESTRE DU TERRITOIRE NATIONAL AVEC LE CONCOURS DES ARMÉES153

I. LA MISE EN œUVRE DE LA NOUVELLE DOCTRINE D’EMPLOI DES ARMÉES EN MILIEU TERRESTRE SUR LE TERRITOIRE NATIONAL CONSTITUE ENCORE UN DÉFI153

A. LA DOCTRINE N’A QUE PEU ÉVOLUÉ SUR DEUX SUJETS POURTANT MAJEURS : LA GOUVERNANCE INTERMINISTÉRIELLE DU DISPOSITIF ET L’EXPLOITATION DE L’INFORMATION OPÉRATIONNELLE154

1. Le recueil, le traitement, le partage et l’utilisation de l’information opérationnelle154

a. L’utilisation d’informations opérationnelles pertinentes, dans les limites fixées par le cadre légal, constitue une condition d’efficacité des armées sur le territoire national154

i. Le cloisonnement des informations, parfois au-delà de ce que prévoit la loi, constitue aujourd’hui un facteur limitatif de l’efficacité de l’opération Sentinelle155

ii. Pourtant, la gestion de l’information d’intérêt opérationnel est au cœur des savoir-faire militaires, particulièrement dans un contexte de prévention d’actes terroristes157

b. Une clarification des conditions d’utilisation de l’information opérationnelle serait cohérente avec la volonté d’exploiter mieux les savoir-faire des armées qui sous-tend la nouvelle doctrine158

i. La nouvelle doctrine ne comprend pas de développements ambitieux s’agissant de la gestion de l’information opérationnelle dans l’emploi des armées sur le territoire national158

ii. Une clarification des règles de gestion de l’information est souhaitable, dans le cadre général fixé par la loi et dans le souci d’optimiser l’action des armées159

2. L’articulation des armées avec les forces de sécurité intérieure159

a. Aux niveaux opératif et tactique, la coordination sur le terrain de forces complémentaires constitue un enjeu majeur pour l’efficacité du dispositif national de protection160

i. La coordination des armées et des forces de sécurité intérieure sur le terrain est encore peu structurée160

ii. L’accent doit être mis sur la complémentarité des différentes catégories de forces déployées sur le terrain162

b. Au niveau stratégique, une politique plus ambitieuse de coordination de la planification et de la conduite des opérations de sécurité intérieure est nécessaire166

i. Les dispositifs actuels de planification et de conduite des opérations restent cloisonnés167

ii. Un dispositif permanent interministériel de planification « à froid » et de conduite des opérations pour la gestion des crises serait utile173

B. LA MANœUVRE EN COURS PRÉSENTE PLUSIEURS DÉFIS175

1. Deux principaux défis techniques : réussir la manœuvre du recrutement et privilégier les modes d’action véritablement militaires175

a. Réussir la manœuvre des ressources humaines176

i. La « remontée en puissance » des forces pour la protection du territoire national constitue une manœuvre d’une ambition inédite176

ii. Les premiers résultats sont globalement conformes aux prévisions187

b. Privilégier les modes d’action véritablement militaires190

i. Un dispositif initialement très majoritairement statique190

ii. Des facteurs d’inertie190

iii. Les inconvénients de la posture statique194

iv. Des expérimentations prometteuses de modes d’action plus dynamiques de la force Sentinelle198

2. Un défi politique : prendre la responsabilité d’une gestion souple du volume des forces engagées200

a. Un effet de cliquet affectant les effectifs engagés201

b. Un effet de cliquet affectant les niveaux d’alerte201

II. APRÈS L’HEURE DE LA RÉACTION AUX CRISES, CELLE DES CHOIX STRATÉGIQUES ET POLITIQUES DE LONG TERME204

A. VERS UNE REFONTE PLUS COMPLÈTE DE LA PROGRAMMATION MILITAIRE EN COURS204

1. Pour prendre en compte les nouvelles mesures d’effectifs annoncées après le 13 novembre205

2. Pour prendre en compte l’ensemble des implications de la posture de protection terrestre, y compris sur les ressources financières, les infrastructures, les équipements et le soutien des forces205

a. L’armement de la force sur le territoire national206

i. Des besoins très limités en matière d’armement206

ii. Des besoins en matière de mobilité de la force207

b. L’impact de la posture de protection terrestre sur les besoins d’infrastructures du ministère de la Défense209

c. La question du financement des opérations intérieures211

i. Un financement satisfaisant pour l’exercice 2015211

ii. Un parallèle avec les OPEX qui gagnerait à être établi par les textes213

B. LA QUESTION DE LA JUSTE PLACE DES ARMÉES DANS LA PROTECTION DU SOL NATIONAL À LONG TERME214

1. Quels champs de compétence respectifs pour les armées et les forces de sécurité intérieure ?214

a. « Les armées ont-elles leur place sur le territoire national ? »214

i. La question récurrente de l’état de guerre214

ii. Une question sans véritable pertinence216

b. Où les armées ont-elles leur place sur le territoire national ?219

2. Quelles places respectives pour les militaires d’active et les réservistes ?220

a. Des réserves engagées dans une profonde transformation220

b. Un engagement prioritaire des réservistes de l’armée de terre sur le territoire national222

TRAVAUX DE LA COMMISSION225

ANNEXE : AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS DE LA MISSION D’INFORMATION251